Parmi toutes les réformes instaurées par le gouvernement Charest, la réorganisation de la gouvernance régionale, mise de l'avant en décembre dernier lors de l'adoption de la Loi instituant le Ministère du développement économique régional et de la recherche (MDERR), est celle qui a sans aucun doute fait le moins de vagues. Comparée à l'opposition très ferme des mouvements sociaux à l'introduction de la sous-traitance, aux modifications du réseau public de garderie et aux " défusions " municipales, la réaction des régions face à cette loi qui change les rapports sociaux et politiques entre la société civile et les élus au niveau local est apparue beaucoup plus attentiste. Ce phénomène s'explique, en partie du moins, par la grande mobilisation des acteurs locaux sur ces autres réformes importantes. Cependant, il faut aussi regarder de plus près cette loi dont la signification et la portée n'apparaît pas aussi nettement d'orientation néo-libérale que ce que les autres réformes laisse voir.
Le gouvernement Charest a certes fait preuve d'une volonté de se démarquer de la politique régionale des gouvernements péquistes qui l'ont précédé. Il a choisi de le faire en privilégiant une décentralisation qui accorde un rôle de premier plan aux élus municipaux. La nouveauté de cette approche ne permet pas de dégager le sens de cette décentralisation et encore moins d'en prévoir les impacts à terme. Cela ne veut pas dire que cette décentralisation n'aura pas de conséquences néfastes sur le développement des régions.
La politisation des structures du développement régional
La réforme des structures de gouvernance régionale s'actualise selon deux importants paramètres. Tout d'abord, au niveau régional, les Conseils régionaux de développement (CRD) sont abolis pour être remplacés par des Commissions régionales des élus (CRE). Au niveau supra-local, les Conseils locaux de développement (CLD) sont rapatriés sous l'autorité directe des Municipalités régionales de comtés (MRC). Ces changements sont beaucoup plus que cosmétiques. Ces deux organismes régionaux étaient gouvernés par des conseils d'administration autonomes. Avec la nouvelle loi qui institue le MDERR, les élus municipaux obtiennent un contrôle beaucoup plus direct sur les appareils publics de développement local et régional que celui qu'ils détenaient auparavant. Si les élus municipaux étaient présents par le passé au sein du conseil d'administration des CLD et des CRD, ils y étaient minoritaires et devaient ainsi composer avec des représentants d'autres secteurs de la société civile (l'éducation, la santé, les entreprises, les organismes de développement social, etc.). La mise en place des CRE garantit maintenant la majorité des voix aux élus, ce qui fait dire à plusieurs que la réforme s'est réalisée sur le dos des sociétés civiles régionales.
Ces nouvelles structures posent effectivement un ensemble de problèmes sur la place accordée à la société civile. La Loi laisse le soin aux élus de chacune des CRE de déterminer cette place. Elle ne fait que préciser l'obligation pour les CRE de nommer des représentants de la société civile sans en définir le nombre et la provenance, ce qui ouvre largement la porte à une certaine inféodation de la société civile ou, à tout le moins, diminue, de façon importante, sa capacité d'influencer les politiques publiques et au besoin de faire contrepoids à ces dernières. De surcroît, la Loi accorde aux CRE un mandat d'évaluation de tous les organismes de planification et de développement au plan local et régional, ce qui, dans un contexte de politisation des structures de développement local, nous laisse perplexe et soulève bien des questions quant à la réelle volonté de décentralisation du gouvernement en place.
Pourtant le modèle de développement territorial mis en place au début des années 1990 avec la création des CRD et des CLD a réussi là où plusieurs politiques régionales antérieures avaient échoué. Les raisons qui expliquent ce succès sont principalement le fait d'une large mobilisation et d'une concertation d'envergure de la société civile et d'intervenants du milieu autour d'orientations, de stratégies et d'actions visant un développement territorial intégré et durable. Certes, avec des moyens bien en deçà des aspirations des régions, mais avec une volonté et un désir de prise en charge bien affirmé entre autre, lors du Rendez-vous national des régions de novembre 2002. Alors pourquoi changer un modèle original de partenariat où réussissaient à cohabiter le politique, l'économique et le social? Si comme le Parti libéral l'affirme, l'enjeu est de revaloriser le rôle des élus locaux, pourquoi le faire au détriment d'un partenariat qui a fait ses preuves et de la marginalisation de la société civile?
En confiant aux élus municipaux les structures de gouvernance régionales et locales, le gouvernement permet à ces dernières d'acquérir une légitimité et un mandat politique nouveaux. Fortes de cette légitimité, ces structures seraient prêtes à accepter des responsabilités plus importantes dans l'éventualité d'une certaine décentralisation de compétences que le gouvernement se garde bien, pour l'instant, d'en définir les paramètres. Si on se fie à la feuille de route du gouvernement libéral qui s'est montré plutôt conservateur sur le plan fiscal jusqu'à maintenant, il y a fort à parier qu'un éventuel transfert de responsabilités vers les régions se fasse sans que les ressources financières et humaines suivent. Cette façon de faire est d'ailleurs bien connue des élus municipaux québécois puisqu'ils l'ont subie autant aux mains des Péquistes que des Libéraux.
Miser sur la seule légitimité des élus pour renforcer la décentralisation semble pour le moins à contre-courant du modèle québécois basé sur la concertation. D'une part, les gouvernements, qu'ils soient à l'échelle municipale ou à d'autres échelles, reconnaissent de plus en plus leur incapacité de régler seuls les problématiques auxquelles ils font face et la nécessité de coordonner leur action avec des intervenants clés de la société civile. D'autre part, les organismes de la société civile sont en quelque sorte plus exigeants face aux institutions publiques. Ils demandent une plus grande participation dans les processus publics, plus de transparence et sont généralement très réticents à laisser carte blanche aux élus. C'est à cette imbrication complexe entre le secteur public et la société civile que l'on se réfère souvent lorsque l'on parle de gouvernance. En remettant les clés de la décentralisation aux élus, le gouvernement dévalorise le rôle central de la société civile et surtout ne prévoit pas de mécanisme pouvant permettre à cette gouvernance de se développer. En ce sens, la démocratie est vraiment revisitée et il n'est pas évident que ce soit pour le meilleur.
Avec le travail remarquable de leurs Agents de développement, les CRD et les CLD ont su, au fil des dix dernières années, animer le milieu pour stimuler la prise en charge politique et économique et soutenir les initiatives de revitalisation. Au centre de cette capacité de concertation, il y a cette relation de proximité qui s'est établie entre la participation aux décisions et les actions dans le milieu. Or, nous émettons des sérieux doutes sur l'aptitude des élus locaux à " concerter " et animer seuls le milieu. À cet égard, nous n'avons qu'à regarder les nombreux conflits entre élus locaux issus trop souvent de leur incapacité à prendre en considération des enjeux globaux qui vont au-delà de leur juridiction et qui touchent l'ensemble d'une région ou même d'une MRC. Qui plus est, dans un contexte où ils seront désormais les seuls à choisir les quelques représentants de la société civile qui siègeront à la CRÉ et à décider du développement local et régional, il apparaît difficile de mobiliser et de développer la concertation entre le politique et la société civile sur la base de ces nouvelles règles.
Certes, les élus locaux auront le loisir, s'ils le jugent opportun, d'utiliser l'expertise des CLD et du personnel des CRD pour réussir à gagner la confiance des intervenants du milieu et de la société civile. Deux conditions s'imposent d'emblée. Les élus locaux devront aller au delà du modèle politique actuel et s'associer à un processus démocratique de représentation du milieu au sein des CRE. De plus, ils doivent devenir des porteurs des aspirations territoriales déterminées par la population.
